Некоторые методологические и методические вопросы районирования Севера России

Р.С.Моисеев

     

В октябре 2003 г. Минэкономразвития России распространило материалы к совещанию Рабочей группы по рассмотрению вопроса о районировании Севера Российской Федерации, созданной в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 08.09.2003 г. №286 (Методика …, 2003). В эти материалы включена «Методика оценки дискомфортности жизнедеятельности населения по природно-климатическим факторам территории Российской Федерации» (далее «Методика…», 20 стр. текста, 11 рис., 2 табл.).

В январе 2004 г. в районах Севера России получил хождение документ с названием «Критерии и методические подходы для районирования территории Российской Федерации по природным условиям жизнедеятельности населения» (далее «Критерии …»). Автор, выпускающая организация, заказчик и дата выпуска документа не указаны. Документ содержит 27 страниц текста, с 11 рисунками и 2 таблицами.

«Критерии…» во многом аналогичны «Методике…», но содержат более развернутые положения, в связи с чем, при анализе в большей степени используется представленный в них текст.

По датировке названных в этих документах исходных данных, отдельным категоричным выводам и рекомендациям можно предположить, что они разработаны не ранее 2002 г., а заказчиком является один из федеральных органов власти и управления на уровне Правительства РФ, имеющих право ставить, или решать вопросы о заселении, или не заселении огромный территорий страны.

«Критерии …» и «Методика…» - не единственная и, очевидно, не последняя попытка районирования территории России (ранее СССР) и, в особенности, северных территорий. Особой интенсивностью внесения предложений на эту тему отличается период с 1991 г. до последнего времени, когда было внесено только на уровень органов государственной власти не менее 24 таких документов, часть которых была утверждена Федеральным Собранием РФ или Правительством РФ, часть осталась в проектах (см. Приложение 1).

Отличительной особенностью этого периода является стремление сократить количество административно-территориальных единиц, относимых к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, где действуют государственные гарантии и компенсации для работающих и проживающих, а также – сократить виды и объёмы этих гарантий и компенсаций. Конечная цель – сократить расходы федерального бюджета в этих районах и местностях. Такая цель - в качестве долговременной, как правило, не заявлялась прямо, но с очевидностью следует из анализа совокупности вышеназванных документов. Существуют отдельные документы, в которых такая задача сформулирована и прямо. Таковы «Протокол совещания у первого заместителя Председателя Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 15.12.1993 г. (Е.Гайдара)» и разработанный в соответствии с его поручением проект Закона Российской Федерации. В ст. 12 проекта этого Закона, было предусмотрено, что «совокупный размер выплаты на одного работника районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате в месяц ограничивается шестью минимальными месячными размерами оплаты труда, установленными Советом Министров-Правительством Российской Федерации» (Протокол …, 1993). «Критерии…» следует рассматривать в контексте такого документотворчества, частью которого они являются.

Для постановки задачи корректировки районирования Севера основания есть. В первую очередь, они состоят в том, что к районам Крайнего Севера, перечень которых сформировался в 1920-1980-е годы, разовыми нормативными актами в конце 1980-х и в 1990-е годы были отнесены дополнительные административно-территориальные единицы, и основания для этих разовых актов вызывают сомнения. Отдельными же актами утверждались различные, отличающиеся от общераспространённых в этих регионах, виды и объемы компенсаций для отдельных ведомств и отраслей хозяйства. К ним, частично или полностью, относятся, например территории республик Башкортостан и Удмуртия; Алтайского края; Вологодской, Кемеровской, Курганской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Пермской, Свердловской, Челябинской областей, Еврейской автономной области (Север …, 2004). В связи с этим, система районов Севера, где трудящимся и проживающим предоставляются компенсации, а также система этих компенсаций оказались запутанными, вызывали сомнения и требовали упорядочения. Внесение изменений в законодательство о Северных районах стало необходимым, однако, не только по этим, имеющим частный характер причинам, но и в связи с такими принципиальными обстоятельствами, как смена общественного устройства в стране, отношений собственности; изменения геополитических условий развития и т.п. (Север в новых условиях …, 1991; Районирование …, 1993; Моисеев, 1999).

При подготовке таких изменений важнейшими условиями представляется опора на достаточно полно обоснованную научную базу, учитывающую всю совокупность социально-экономических, природных, национально-демографических, геополитических, иных факторов, формирующих тенденции общественного развития, которым должны соответствовать эти изменения. Рассмотрим в связи с этим некоторые методологические и методические особенности «районирования северных районов России», которые проявились в интенсивных попытках реформировать такое районирование в 1990-е годы.

Такая цель, как упорядочение законодательства о Северных районах, которое и в оперативном применении, и в стратегическом отношении не только регулирует социально-экономическое развитие этих районов в целом и каждого района в частности, но и влияет на развитие страны в целом - должна быть поставлена с достаточной управленческой определенностью. Без определенной цели ни управленческие действия, ни их научные обоснования не могут не быть противоречивыми, недостаточно аргументированными и в целом нерациональными.

В связи с этим, прямо поставленную в названии «Критериев …» управленческая цель: «Для районирования территории Российской Федерации по природным условиям жизнедеятельности населения» («дискомфортность», «комфортность» и т.п.), - можно оценить не более, чем частную по отношению к организации социально-экономических процессов и к формированию населения в России в целом, в северных районах России в частности.

В исторически длительном многовековом процессе освоения территории страны, с площадью около 17 млн. кв. км. и огромным разнообразием природных и социально-экономических условий, задача районирования имеет смысл только как районирование по всему комплексу условий освоения территорий. Именно так эта задача и ставилась советской наукой в 1950-1980 годы (отдельные разработки этого периода использованы в «Критериях …»). Проблематика «природных условий жизнедеятельности населения» рассматривалось в тот период не изолированно, а во взаимосвязи с проблемами целенаправленного освоения территорий; формирования на них социально-экономических структур и типов природопользования, соответствующих экономическим, социальным, экологическим, геополитическим интересам страны; формирования на них населения методами, соответствующими природным и социально-экономическим условиям жизнедеятельности; применения адекватных региональным условиям технических средств, технологий, способов транспортного, энергетического, продовольственного, иного обеспечения регионов и т.д., и т.п. (см. работы Славина, Аграната, Назаревского, Данишевского и т.д.).

В связи с этим, необходимо отметить важнейшее для постановки управленческих и научных задач объективное обстоятельство. В 1920-е-1940-е годы Советский Союз решал важнейшую для российских национальных долгосрочных интересов проблему освоения Севера. Север России был исключительно слабо заселён в основном палеоарктическими народами, живущими на стадии выхода из первобытнообщинного строя; промышленности, сельского хозяйства (растениеводства, овощеводства, животноводства), механизированного транспорта не имел. Поэтому в постановке управленческих и научных задач фигурировали понятия: привлечение населения; промышленное, транспортное, расселенческое и т.п. освоение Севера. В 1960-е–1980-е годы на Севере были в основном сформированы промышленность, транспортные системы, социальная инфраструктура, население. Характер проблемы изменился, задача освоения сменилась на задачу совершенствования структур, созданных в период экстремальных общественных условий, и дальнейшего социально-экономического развития районов Севера. В управленческой и научной сфере появились понятия: базовые районы освоения; комплексное, очаговое, вахтовое освоение; формирование территориально-производственных комплексов, закрепление населения, учёт особенностей развития народов Севера в новых социально-экономических условиях и т.п.

В 1990-е годы Российская Федерация получила в наследство от Советского Союза промышленно и транспортно освоенные северные районы, со сформировавшимся путём отбора на протяжении нескольких поколений, своеобразным по социально-демографической структуре населением. Перед Россией конца ХХ – начала XXI века уже не стоит задача пионерного освоения и заселения районов Севера. Перед Россией объективно стоит задача рационально развивать созданное предыдущими поколениями, с учётом изменившихся национальных возможностей и новых общественных условий. В этой ситуации политически, экономически, управленчески и научно некорректно формулировать общественную цель «заселения Севера пришлыми контингентами» (Критерии …, 1991) и «населением из Средней полосы» (Методика …, 2003), и, ориентируясь на такую цель, заниматься «районированием Севера». Такая общественная, национальная цель перед страной Россией объективно не стоит. Такую цель может обозначить одно из очередных правительств и тратить в рамках своих возможностей очень ограниченные человеческие, природные, материальные и другие ресурсы страны для её достижения. При этом в лучшем случае – ресурсы страны будут использованы нерационально. В худшем – ранее созданное на Севере разрушится, а вновь созданное не появится (во всяком случае, не появится долгое время – у современной России возможностей для этого нет). Во всех вариантах России как страна – потеряет.

Таким образом, главная методологическая основа цели, ставимой в государственных документах 1990-х – начала 2000-х годов, не верна в принципе. Перед страной Россией не следует ставить цель заселять Север – он уже заселен. Национальным интересам страны соответствует цель – рационально использовать и развивать ранее созданное. А эта цель требует иных научных подходов и иных управленческих решений.

Оценивая «Критерии…», как документ, предназначенный для обоснования управленческих действий по «заселению», или «незаселению» территорий, в первую очередь необходимо оценить, достаточно ли для принятия решения о таких действиях учёта критерия «комфортности» или «дискомфортности» проживания. В истории человечества нет примеров, когда управленческие решения о заселении территорий принимались под воздействием только этого критерия. Представляется, что и в современных российских условиях такая целевая установка неполна, а, следовательно, некорректна ни для принятия управленческих решений о заселении территорий, ни для постановки научных исследований для обоснования таких решений. В связи с этим, рассматриваемые «Критерии…» в принципе, по целевой научной установке могут быть оценены как частное исследование, не пригодное в качестве единственного основания для принятия конкретных управленческих решений, которые, основываясь только на «Критериях…» неизбежно приведут к разрушительным социально-экономическим последствиям. Недаром в названых выше материалах к совещанию Рабочей группы предложено к «природно-климатическим» добавить «методико-биологические» и «социально-экономические показатели дискомфортности жизнедеятельности». Однако, место, значение, набор, методы учёта этих показателей в общей системе факторов районирования – не опредлены. В связи с этим, «Критерии…» и «Методика…» могут быть использованы только как одно из исходных данных для разработки комплексных научных обоснований государственной политики районирования России и развития её северных районов, применения в последних гарантий и компенсаций, как элементов этой политики.

Рассматривая «Критерии…», как научную разработку, необходимо отметить и научную некорректность поставленной в ней цели «районирования территорий Российской Федерации по природным условиям жизнедеятельности населения». Известно, что районирование территорий по одному или нескольким признакам (климатическим, ландшафтным, зоогеографическим, геоботаническим, расселенческим и т.д. и т.п.) является общепринятым в науке методом изучения пространственного распространения этих признаков. В рассматриваемом случае некорректным является не метод районирования, а признак, избранный для районирования под определенную цель.

Избирая в качестве главного критерия районирования географического пространства государства пригодность для «жизнедеятельности населения по природно-климатическим условиям», исследователи и готовящиеся к пользованию таким районированием политики должны осознавать, что они, что бы ни заявляли, в качестве намерений учитывают только одну, биологическую часть сущности человека. Такое районирование не многим отличается, например, от районирования зоогеографического, отражающего ареалы обитаний видов, популяций, сообществ организмов, представляющих животный мир. Представители фауны распространяются только в те природно-климатические зоны, где их существование обеспечено достаточно комфортными природными условиями, одно из которых – достаточная кормовая база. Этот фактор мог быть определяющим, когда человечество начало формироваться из предчеловеческих стад.

Для современного человека, своеобразного, общественно организованного вида фауны Земли, создавшего высокоразвитые социальную и экономическую сферы, природные условия не являются ни исчерпывающими, ни единственно необходимыми и достаточными для жизнедеятельности.

Жизнедеятельность включает в себя трудовую, интеллектуальную, бытовую деятельность; отдых, продление рода, образование, здравоохранение, преобразование окружающей природной среды в антропогенные ландшафты; создание искусственной среды обитания, обеспечивающей жизнедеятельность; создание материальных и экономических структур, обеспечивающих трудовую деятельность; переработку пищевых продуктов для длительного хранения; селекцию растений и животных для проживания в непривычных для вида природно-климатических зонах и т.д. и т.п. Так, путём выведения холодостойких сортов растений, далеко на север передвинута граница зон растениеводства в открытом грунте, от чего природные условия Севера не перестали быть северными.

В связи с этим районирование по условиям жизнедеятельности населения должно включать в себя взаимоувязанную систему условий, отражающих не только биологическую, но и социально-экономическую сторону жизнедеятельности человека.

В «Критериях…» эта сторона вопроса не затронута. В документах, ранее разрабатывавшихся на тему о районировании Севера, социально-экономическим обстоятельствам уделялось большее внимание. Так, в 1991 г. (Критерии …, 1991) для балльной оценки дискомфортности территории, учитывались не только 12 природно-климатических факторов, но и такие «экономико-географические факторы», как «плотность сельского населения», «степень сельскохозяйственной освоенности», «транспортная доступность», и такие «социально-экономические, влияющие на состав потребительских корзин факторы», как «продолжительность отопительного периода», «сумма активных температур за вегетационный период», «суммарная теплоизоляция одежды» (не оценивая эти факторы ни по отдельности, ни в совокупности, отметим сам факт их применения). При этом и задача (для районов Севера) определялась, как определение «степени пригодности территорий для оседлого заселения пришлыми контингентами» (Критерии …, 1991).

«Критерии…» и «Методика…» ориентированы на задачу выявления возможности «длительного проживания населения из Средней полосы»; конкретно – на учёт 6 зональных и 6 азональных природных факторов. В каждой из групп факторов, учитываемых в документах и 1991 г., и 2004 г., есть факторы и отдельные, и комплексные; определяемые количественно в измеряемых единицах, или относительно; текстом, или в баллах; с совпадениями и расхождениями в оценках отдельных факторов или групп факторов. Но в этих документах нет учёта такого фактора, как, например, наличие в северных районах России постоянного населения, выявившееся в разрушительных процессах 1990-х годов. Постоянное население обнаружилось даже в тех районах, которые в «Критериях…»отнесены к «очень неблагоприятной» и «неблагоприятной» «зонам комфортности. Оно сформировалось в течении ХХ в., живёт семейно-бытовым укладом постоянного населения на протяжении нескольких поколений. Национальный состав этого населения многосложен, в не того входят не только коренные народы Севера, но и потомки выходцев из исторически давно обжитых районов СССР и России, адаптировавшиеся в новой для их предков природно-климатической зоне. Это население и система расселения проявили относительно высокую (даже неожиданно высокую) устойчивость, сохраняя основные параметры в периоды резкого разрушения экономики, снижения уровня жизни и численности населения.

В связи с этим необходимо отметить, что «жизнедеятельность населения» и «природные условия» - относятся к понятиям высокого уровня абстракции, недостаточно определенными для выявления объективных закономерностей развития конкретных реальных явлений. В конкретных ситуациях «население» дифференцировано по этническим, национальным, расовым признакам; по историческим судьбам развития; по характеру комплекса природных физико-географических условий, в которых оно сформировалось с полной совокупностью генотипических, фенотипических, физиологических, психологических, социально-экономических особенностей; по характеру отношений с природной средой, в совокупности образующих тип природопользования и т.д. и т.п. Без учёта этой дифференциации невозможно определить, для какого населения, какие из природных условий, в какой степени комфортны или дискомфортны. Оленному коряку и ненцу дискомфортны условия г. Сочи. Уроженцу Сочи дискомфортны условия полуострова Таймыр. Жителям равнин дискомфортно высокогорье. Горцу тоскливо, и, следовательно, дискомфортно на равнинах. Единый подход к определению понятий «природная дискомфортность» вообще, или «степень пригодности территории для заселения» вообще, без учёта конкретных типов населения и типов жизнедеятельности населения – научно некорректен.

Если идет речь о решении государственных задач по заселению (ненасильственному) новых территорий, или по переселению (ненасильственному) населения из обжитых территорий, то научно корректна и целесообразна постановка задачи стимулирования и адаптации определенных типов людей в определенных совокупностях природных и социально-экономических условий. Так, известно, что население умеренной природно-климатической зоны легче адаптируется к природным условиям зон, расположенных севернее и южнее. Выходцы из антропогенно измененных ландшафтов легче адаптируются к иным природным условиям иной природно-климатической зоны, если и там попадают в антропогенно измененные условия проживания (город). Известно также, как часто социально-профессиональные жизненные установки играют определяющую роль в формировании крупномасштабных расселенческих процессов.

Но задачи «стимулирования и адаптации» имеют иное содержание и решаются иными методами, чем те, которые обнаруживаются в «Критериях…».

Не отделимое от понятия «населения» понятие «жизнедеятельность населения» в конкретных проявлениях также дифференцировано по содержанию и формам, и районировать любую территорию по расселенческим признакам без учета этой дифференциации – бессмысленно. Тем более бессмысленно районировать территорию одновременно по двум неконкретно определенным, но определенно не совпадающим признакам: «природные условия жизнедеятельности населения» и «природная дискомфортность … для заселения».

В связи с общей теоретической и методологической некорректностью постановки научной задачи, определения цели, объекта и предмета исследования – нет оснований ожидать от представленной для рассмотрения разработки и научно-корректных результатов, могущих служить основанием для принятия решений, адекватных реальным общественным потребностям.

Обращаясь к методическому обеспечению решения названных проблем можно выделить следующее.

Анализируя гносеологическую сторону вопроса, необходимо сразу и определённо отметить, что на современном уровне знаний любая попытка макрорайонирования (глобального, субглобального и т.п.) «по природно-климатическим условиям проживания населения, заселения, выселения и т.д.» основана на недостаточных для этой цели данных. Приходится напоминать, что природные условия (т. е. явления природы) существуют объективно, независимо от нашего сознания. Мы знаем и пользуемся знаниями только о некоторых отдельных характеристиках некоторых отдельных проявлений природных условий, которые мы научились определять (измерять) и достаточно длительное время измеряли только в отдельных точках географического пространства и в режиме, методологически и методически ориентированном на получение результата, репрезентативного для определённой специфичной цели. В связи с этим, общим методологическим принципом любого последующего исследования является требование установить, применимы ли полученные в таком режиме знания для другой специфичной цели.

Можно напомнить известный парадокс: «знаний об отдельных явлениях больше не там, где больше явлений, а там, где больше исследований». Природные условия слабозаселённых районов Сибири и Дальнего Востока, целенаправленно для решения «расселенческих» задач не изучались. Выбор площадок для размещения населенных мест определяется не по оценке материалов длительных многопрофильных изучений природных условий. Основные методы выбора: визуальная оценка ландшафта, функциональная пригодность, историческая эмпирически сложившаяся освоенность, практиками оцененная пригодность для сельского хозяйства и т.п.

Более того, сами эти «расселенческие» задачи до последнего времени, как отмечено выше, не определены. Из всех рассмотренных документов (Критерии …, 1991; Районирование …, 1993; Методика …, 2003; Приложение 1), очевидно, что в них употребляются разные и без попыток координации целевые подходы: то биологическая, демографическая задача формирования популяции или сообщества; то решение государственных исторически длительных социально-экономических и геополитических задач; то решение узкоэкономических задач отдельных предприятий, финансово-промышленных групп и т.п. Поэтому, в отношении целевой определенности и методологической и методической обеспеченности нет разницы между позицией, опирающейся на «Критерии…» и «Методику…» для инициирования крупномасштабных миграционных процессов на Севере, и позицией губернатора Чукотского АО, на основании личных восприятий заявившего о решении выселять с Чукотки «всех».

Мы обязаны констатировать, что в слабозаселенных районах Сибири и Дальнего Востока исследователи пользуются разрозненными характеристиками проявлений природных условий в очень редких точках, которые выбраны для «жизнедеятельности населения» в разное время, во многом во второй половине ХХ века. Промежутки между этими точками заполнялись данными случайными, часто «одномоментными». На основании таких наборов данных можно создавать только условное районирование Севера, пригодное для постановки задач дальнейших исследований. Не случайно мы сталкиваемся с отдельными парадоксальными, разрушающими концептуальную основу «Критериев…» обстоятельствами, такими, как исторически длительное существование несомненно постоянного населённого пункта в зоне, длительное время считавшейся абсолютного полюса холода Земного Шара.

Так, например, территориальное распределение некоторых факторов, использованных при разработке «Критериев» и «Методики», определено по следующим источникам (приводятся по текстам документов):

- «тепловой фактор» по таким показателям, как «сумма температур воздуха за период с устойчивой температурой выше 10 градусов Цельсия» и «средняя продолжительность безморозного периода» - принят по «Климатическому атласу СССР (1960);

- «холодовой фактор»: показатели «сумма отрицательных температур воздуха в градусах Цельсия» и «продолжительность периода с температурой воздуха ниже – 30 градусов Цельсия», - по Атласу снежно-ледовых ресурсов; «продолжительность отопительного периода» - по «карте Института географии РАН» (Потапова, 1964); «фактор многолетней мерзлоты, мощность сезонноталого слоя в метрах» - по материалам Нечаева, Гавриловой (1981), а также сводке «Геокриология» (1988-1989);

- «фактор увлажненности» по показателю «вегетационный индекс в долях единицы» - по разработкам Золотокрылина (2002);

- «ветровой фактор» по показателю «степень заболоченности территории в процентах» - по разработкам Золотокрылина и др. (1992);

- «фактор заболоченности» по показателю «степень заболоченности территории в процентах» - по разработкам Золотокрылина (2002), а также Ананьева (Институт географии РАН); по карте «Леса СССР» (1990), другим литературным источникам и справочникам 1966, 1971 и 1976 гг.

Можно с высокой степенью уверенности полагать, что названные и другие аналогичные материалы, разработанные порознь, в течении нескольких десятилетий, с разными целями ,в основном описательного характера, требуют для их совместного комплексного использования при обеспечении достижения определенной прагматической управленческой цели, существенной переоценки. А это – самостоятельная сложная научная задача.

При разработке системы признаков для районирования Севера необходимо учесть и то обстоятельство, что ни одно выделяемое из природных систем явление не существует и не воздействует на человека, на население, на экономику изолированно, отдельно. Мы выделяем эти явления из природной среды только условно, для удобства изучения. Воздействия же всех этих явлений всегда совокупны, комплексны. На это обстоятельство несколько десятков лет назад обратили, например, внимание исследователи, обнаружившие, что воздействие температуры, движения (ветра) и влажности воздуха в совокупности образуют некое третье явление, воспринимаемое человеком совокупно. Вводились новые понятия и новые методы измерения, например, «жёсткость климата», «суровость климата по Бодману»; «ветровой фактор, показатель индекса влажного ветрового охлаждения Хилла» и т.п. Адекватность этих понятий и этих методов измерений требует достаточно скрупулезного анализа. Необходимы достаточно аргументированные обоснования подбора комплекса данных о таких явлениях и совокупностях таких явлений, с не вызывающей сомнений полнотой, обеспечивающих решение поставленных задач. До тех пор, пока сомнения остаются, остаётся целесообразным ограничиваться интегральными объективными показателями (например микроландшафтным районированием, комплексной характеристикой растительного покрова и т.п.).

В качестве источника информации об отдельных видах природных условий (набор этих условий в «Критериях…» не обоснован, следовательно, может быть оценен, как субъективный) в «Критериях…» использованы карты разных масштабов, точности, формы представления. Так, названы карты масштабов 1:25 000000; 1:20 000000; 1:12 500000, 1:8 000 000 (очевидно, на бумажных носителях); «электронная карта» «ветрового фактора»; «электронный вариант среднемасштабной карты увлажнённости»; карта «стихийных явлений (наводнения)» без указания масштаба и т.п. Полученные на основе картографического обобщения таких материалов выводы неизбежно могут носить не более, чем обзорный характер и не должны быть основой для конкретных научных и управленческих решений, тем более для таких, которые прямо затрагивают судьбы отдельных людей, населения регионов, геополитические интересы страны. Авторы «Критериев…» справедливо отметили, что «объективно выделенные зоны и районы дискомфортности по данной методике нуждаются в уточнении и согласовании с ландшафтными рубежами». А для горных районов «согласование может быть проведено только (выделено нами) на основании крупномасштабных крупных карт». Отметив сомнительность утверждения авторов об «объективности» выделения зон и районов, выполненного при неоднократных субъективных допущениях, следует согласиться с оговоркой о необходимости согласования границ этих зон с границами ландшафтных зон, учитывающих не отдельные произвольно отобранные показатели, а действительно интегральный природный показатель – ландшафт.

Тем не менее, описанное в «Критериях…» районирование территории России, отраженное в графических Приложениях и рекомендуемое для управленческих решений, выполнено на основании мелкомасштабной обзорной информации об отдельных природных условиях и не учитывает реальных особенностей природных условий регионов. Границы районов на этих картах обозначены обобщенно и механистично, часто – по параллелям и меридианам, под линейку и т.п. Так, на полуострове Камчатка и прилегающей материковой части Азии, как горной географической стране, примыкающей к Берингову и Охотскому морям, природные характеристики отдельных частей (в частности, высота над уровнем моря, температурные параметры, влажность, ветер) существенно различны на небольших расстояния. Одной из основных особенностей здесь является меридиональное простирание и мозаичность ландшафтных зон. В «Критериях…» же границы районирования определены линейно, по широте (Приложение, рис. 1 и 2).

Так, в «Критериях…» приведены следующие краткие зональные природно-климатические и медико-биологические характеристики для разделения северных районов на зоны.

I зона. Очень неблагоприятная. Зима - от слабо суровой снежной до суровой малоснежной. Лето - от очень холодного к холодному и умеренно теплому; избыточно влажно.

Арктические и субарктические равнины, горы, высокие плато, побережье холодных морей. Крайне интенсивное природное воздействие на людей, с критическим перенапряжением адаптационных систем переселенцев с тенденцией к декомпенсации. Преобладающая патология определяется в основном климатическими условиями: метеострессы, сердечно-сосудистая патология, холодовые полиневрозы, обморожения, травматизм, «снижение иммунных свойств», расстройство ритмики физиологических функций. В зону включены «высокогорье Горного Алтая и Восточного Саяна», далекие от Арктики и субарктики, расположенные на южной границе территории России. Факторы: избыток ультрафиолетовой радиации, сухость и чрезвычайно высокая сейсмичность.

II зона. Неблагоприятная. Факторы: высокая сейсмичность, вечная мерзлота, зима от слабо суровой снежной до суровой малоснежной; лето от холодного до умеренно теплого. Европейские и сибирские равнины, низкие и высокие плато и горы с крайне интенсивным воздействием на здоровье людей, с критическим напряжением адаптационных систем переселенцев с тенденцией к декомпенсации. Преобладающие патологии те же, что в первой зоне, (в том числе Северный Сахалин и Север Курильских островов).

III зона. Относительно неблагоприятная. Прослеживается в Европейской части России, в Западной Сибири и в Средней Сибири, а также в Приамурье и в Приморье, на Южном Сахалине и южной части Курильских островов, засушливых землях Приморской низменности с прилегающими районами Дагестана. Зима умеренно снежная в Европейской части и на Дальнем Востоке и суровая малоснежная в Сибири. Лето от недостаточно теплого до очень тёплого на засушливых землях и холодного на Дальнем Востоке. Европейские северотаёжные и сибирские среднетаёжные равнины, низкие плато и среднегорья с крайне интенсивным природным воздействием на здоровье людей. С очень сильным напряжением адаптационных систем организма переселенцев, с затруднённой компенсацией.

Как видно из текста, многие характеристики определены недостаточно чётко: крайне сильно, сильно, очень сильно, слабо, умеренно, недостаточно и т.п. Поэтому зима может быть от слабо суровой снежной и умеренно суровой снежной до суровой малоснежной во всех трёх зонах. Продолжительность зимы при этом не учитывается. Чрезвычайно высокая сейсмичность учитывается в одних районах (Алтай и Саяны) и не учитывается в других (Камчатка, Курилы). Лето может быть умеренно тёплым или недостаточно тёплым во всех трёх зонах, или то очень тёплого до холодного в пределах одной зоны, но продолжительность его также не учитывается. Крайне интенсивное воздействие на здоровье людей может быть во всех трёх зонах. А вот перенапряжение адаптационных систем может быть критическим только в 1-й и 2-й зонах; в 3-й зоне может быть только очень сильным.

В пределах первой (I) очень неблагоприятной зоны с использованием ландшафтных (интегральных) признаков в «Критериях…» выделены ландшафты:

− ледниковые, полярнопустынные и арктундровые – как крайне неблагоприятные;

− тундровые и лесотундровые – как сильно неблагоприятные;

− северотаёжные – как очень неблагоприятные.

В качестве примера рассмотрим карту физико-географического районирования полуострова Камчатка, в целом отнесённого к горно-складчатой вулканической провинции (Север …, 2004). До 15% его территории занимает такая физикогеографическая область, как тундрово-лесоболотная равнина (Критерий I-й зоны). До 70% - гольцово-тундровый лесистый Срединный хребет (горы до 2000 м) и складчато-вулканическая тундрово-лесная область Восточной Камчатки с вершинами до 4000 м и более (Критерии I-й зоны). До 15% северо-таёжная холмисто-равнинная депрессия (Критерий I-й зоны). Все эти физико-географические области имеют меридиональное простирание (рис. 1). В «Критериях…» же полуостров Камчатка разделён на зоны II и III по 56º с.ш. (рис. 2). Объяснения этому феномену в «Критериях…» не приведены. Столь же откровенно прямолинейный (прямолинейковый) подход применён и к районированию Восточной Сибири, где горы и долины рассечены границами зон по параллелям и меридианам.

Примененный при разработке «Критериев…» метод составления электронной карты, как обобщенной конечной интерпретации разнохарактерной и разноуровневой по точности информации, с шагом в 2,5 градуса по широте и долготе, позволяет получить только обзорный материал для укрупнённых обобщенных оценок. Вследствие недостаточности фактических материалов (данных натурных измерений); высокой степени неопределенности динамики природных процессов; низкой точности экстраполяционных и интерполяционных методов усреднения данных на площади в 3000-5000 кв. км (вокруг точек с шагом в 2,5 градуса); а также других методических особенностей составления, представленное в «Критериях…» районирование (как в тексте, так и на картах) не отражает и не может отражать реальную ситуацию с территориальной дифференциацией покомпонентных и совокупных природных условий в Российской Федерации. Это районирование отражает усредненное, субъективно искаженное представление о пространственном распределении некоторых, субъективно отобранных и оцененных природных условий, носит промежуточный характер для дальнейших исследований, предполагающих учёт конкретных мозаичных природных зон, переход на микроуровневое районирование, учёт интегрированных природных факторов и т.п. Но как основание для районирования в качестве управленческого метода, этот материал не пригоден в принципе.

В «Критериях…» использованы методы, порознь имеющие резко выраженный субъективный характер, существенно увеличивающий субъективность выводов, полученных при их использовании. Так, условны балльные оценки комфортности, как покомпонентной (пофакторной), так и интегральной. Не могут рассматриваться, как отражающее объективную реальность, предложенные на их освоении рисовки «ИЗОВИТ» (изолиний дискомфортности). Условно ничем не аргументированное подразделение территории России в одних случаях на 5, в других – на 6 зон. Широко применяются неконкретно определенные и позволяющие субъективное их толкование условные понятия, например: «характеризуется слабым природным воздействием на человека»; «относительно неблагоприятная зона охватывает территорию… с крайне интенсивным природным воздействием на здоровье людей». А, предусмотрев, что «приближение границ дискомфортности к административным… может быть проведено администрациями субъектов Российской Федерации», авторы «Критериев…», заложили в них возможность прямого субъективного, волюнтаристского изменения «объективных» границ распространения природных явлений.

Одним из важнейших уроков исторически накопленного опыта и обязательным условием районирования Севера является следующее.

Население, уже сложившееся в ранее необжитых определённых местах проживания на Крайнем Севере и приравненных к нему районах, с определённым уровнем удорожаний условий жизнедеятельности, в течение нескольких поколений связывает с ним и определённый гарантированный уровень компенсаций.

Поэтому сложное с методической и технической точки зрения новое районирование Севера, предложенное в «Критериях…» и «Методике…» и основанное на определении границ природных географических зон по отдельным и интегральным природным факторам, индексам и показателям, само по себе не может восприниматься населением, как общественно значимое. Такое районирование может иметь не теоретический, а практический общественный смысл только, если прямо связано (включает в себя) дифференцированные мероприятия расселенческой, социальной политики.

К такому выводу приводит, в частности, анализ целей приведённого в «Критериях…» разделения исторически давно обжитой территории России на зоны «относительно благоприятную», «умеренно благоприятную», «климатического оптимума», «относительно комфортную», «умеренно комфортную». Каково предназначение этого подразделения – в «Критериях…» не сказано. Однако трудно допустить мысль, что оно предназначено для переселений из менее комфортной исторически давно обжитой русским этносом средней полосы Восточно-Европейской равнины в более комфортное Причерноморье. Оно не может быть связано также с соответствующим изменением условий функционирования социально-экономических механизмов в этих «зонах». Управленческие структуры и население России в целом пока и не воспринимают такое районирование России как часть политики переселений.

С социально-экономической, демографической точек зрения намного более сложной и ответственной задачей является  районирование не всей России, а Севера России, неизбежно связываемое населением северных районов с сеткой районирования по уровню компенсаций за удорожание условий жизнедеятельности. При этом уровень компенсаций должен не только компенсировать удорожания, но и стимулировать привлечение и закрепление населения в конкретных районах для обеспечения исторически долговременных национальных задач. Создавшееся за 1920-1980-е годы во многих районах Крайнего Севера постоянное по социально-бытовому укладу население проявило неожиданную устойчивость в период социально-экономических катастроф 1990-х годов. При этом оно интересовалось, в какой «зоне» проживает, только в связи с размерами районного коэффициента и количеством 10% надбавок к заработной, плате продолжительностью отпуска, оплатой проезда и т.п., т.е. концентрированным выражением социально-экономических условий жизнедеятельности.

Преемственная мудрость государственного управления состоит не в умении организовать неизбежно упрощённую красиво поданную рисовку границ природных зон в слабо изученных районах по одному природному фактору, или по их совокупностям. Она состоит в умении разделить географическое пространство, исторически длительно осваиваемое этносом, на дифференцированные, но исторически устойчивые сочетания социально-экономических условий функционирования экономики и жизнедеятельности населения с целью обеспечить исторически долговременные национальные интересы.

Такие интересы в конкретных районах, как показывает многовековая мировая практика, может обеспечить только население с устойчивыми социально-психологическими установками. Сложившемуся в северных районах России населению уже более десяти лет с общегосударственного уровня обещают расселить, выселить, отселить, переселить, заменить «вахтовым населением», расшатывая его социально-психологические установки. Редкие прорицания отдельных государственных деятелей о необходимости преодолевать тревожные демографические тенденции сокращения численности населения в слабозаселённых, но стратегически важных северных и восточных районах России, не мешают государственному аппарату в целом непрерывно порождать намерения (см. Приложения), продолжающие разрушать пока ещё относительно устойчивые установки населения и усиливать миграционные тенденции.

Представляется, в связи с этим, что избранный в государственном аппарате России путь обеспечения исторических интересов России разработкой методологически и методически некорректных «Методик…» и «Критериев…» районирования, опирающихся только или в основном на учёт природных факторов – внутренне порочен. Разработка таких «Методик…» и «Критериев…» в настоящих условиях может быть только научной задачей с обстоятельными публичными обсуждениями, например, в форме проведения научно-практических конференций, дискуссий в научной печати и т.п.

С научной точки зрения ничего, кроме удивления, не может вызвать распространение весной 2004 г. составленного в Государственной Думе РФ «Плана работы рабочей группы по районированию и подготовке проектов федеральных Законов по социально-экономическому развитию Севера Российской Федерации». Чтобы не быть голословными, приведем без купюр все пункты этого Плана (подчеркнуто нами).

1. Методика оценки дискомпфортности жизнедеятельности населения по социально-экономическим факторам территории Севера Российской Федерации – 1 октября 2004г.

2. Методика оценки дискомфортности жизнедеятельности населения по медико-биологическим, факторам территорий Севера Российской Федерации – 1 декабря 2004г.

3. Методика оценки дискомфортности жизнедеятельности населения по природно-климатическим, социально-экономическим и медико-биологическим факторам территории Севера Российской Федерации – 15 декабря 2004г.

4. Проект федерального Закона о методике районирования Севера Российской Федерации – 15 декабря 2004г.

5. Проект федерального Закона о районировании Севера Российской Федерации – 15 декабря 2004г.

6. Проект федерального Закона о государственных гарантиях и компенсациях для лиц работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям – 15 декабря 2004г.».

Можно понять причины столько стремительного внимания к решению проблем Севера России. Считают, что, по состонию на начало 2004г., Север дает России 93% добываемого природного газа, 75% - нефти, 100% - алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата; 90% - меди, никеля; 66% - золота; 50% - рыбной продукции. Север, при 8% населения, обеспечивает около 60% валового внутреннего продукта России (Север в новых цсловиях…, 1991). Эти факторы значительны. Но они же обязывают органы власти и управления относиться к Северу и его населению уважительно и осторожно, а для начала – прекратить не оправдавшие себя почти пятнадцатилетние попытки научно необоснованного реформирования.

В настоящее время целесообразно сохранить действующую, сложившуюся условно на 1990 г., утвержденную Законом систему районирования и предоставления компенсаций в северный районах, отсеяв от нее конъюктурно включенные в нее исторически давно обжитые территории (субъекты Федерации). Эта система несовершенна, нуждается в корректировке. Но у нее есть то незаменимое преимущество, что она апробирована длительной практикой, привычна для населения, сложившегося на Крайнем Севере России. Новые условия общественного развития, несомненно, требуют изменения каких-то параметров развития северных районов. Но эти параметры необходимо разрабатывать и внедрять, не разрушая социально-психологическую устойчивость существующего населения, не разрушая результатов исторически длительных усилий страны.

Приложение 1

Перечень документов касающихся государственного регулирования развития и районирования районов Севера Российской Федерации за 1991-2002 годы.

1991 г.

1.      Критерии районирования Севера России. Апатиты: Институт экономических проблем Кольского научного центра АН СССР. 1991. 55 с.

2.      Проект Закона РСФСР «О гарантиях и компенсациях для лиц работающих и проживающих к районам Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера».

1992 г.

3.      Проект Закона РФ «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера».

4.      «Концепция социально-экономического развития районов Севера». Одобрена распоряжением Правительства РФ от 18.01.1992 г. №107 р.

5.      Проект Закона РФ «Об экономическом статусе Севера» (внесен Госкомсевером России №671 от 29.05.1992 г.).

1993 г.

6.      Районирование Севера России. Роскомсевер. Апатиты: Кольский НЦ РАН. 1993. 85 с.

7.      Постановление Совета Министров – Правительства РФ №223 от 14.03.1993 г. «О мерах по переселению части населения из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в сельскую местность Нечерноземной зоны России.

1994 г.

8.      «О проекте концепции федерального закона «О государственной политике в северных регионах РФ», из протокола №34 Заседания Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ 19.04.1994 г.

9.      Постановление Государственной Думы №371-1 ГД от 09.12.1994 г. «О проекте федерального закона «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ (основные направления государственной политики на Севере России)».

10. Предложения Министра РФ по делам национальностей и региональной политике №1397 от 08.07.1994 г. «О районировании Севера России».

1995 г.

11. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах крайнего Севера и приравненных к ним местностях», принят Государственной Думой 23.06.1995 г.

1996 г.

12. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ» от 19.06.1996 г. №79-ФЗ.

13. Проект Закона РФ «О районировании Севера России», внесен Госкомсевером России №169 от 29.01.1996 г.

1997 г.

14. Проект федерального закона «О ликвидации населённых пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям». Внесён Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов №3. 11-41/1 от 1998 г.

15. Проект федерального закона «О районировании Российской Федерации», внесен Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Федерального Собрания №3. 11-11/349 от 27.05.1998 г.

16. «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера», постановление Правительства РФ №1664 от 31.12.1997 г. // Российская газета, 22.01.1998 г.

17. Проект Федерального закона «О районировании Севера РФ по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них», внесён Госкомсевером России №АВ-04-708 от 17.02.1998 г.

18. Проект «Концепции государственной поддержки районов Севера», внесён Госкомсевером России «ВГ-04-3622 от 20.08.1998 г.

19. Проект Федерального закона «О районировании Севера России» (вносит член Совета Федерации Н.Н. Соломов). Выписка из протокола №167 Заседания Совета Государственной Думы от 22.10.1998 г.

1999 г.

20. О проекте федерального закона «О порядке ликвидации населенных пунктов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, вследствие прекращения деятельности находящихся на их территории предприятий, воинских частей и учреждений уголовно-исполнительной системы» (вносит Совет Федерации). Выписка из протокола №202 заседания Совета Государственной Думы от 13.04.1999 г.

21. Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ» (об установлении критериев отнесения территорий к районам с ограниченными сроками завоза)». Выписка из протокола №222 заседания Совета Государственной Думы от 21.10.1999 г.

2000 г.

22. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ», внесен Госкомсевером России, №ГВ-03-1492 от 21.04.2000 г.

2001 г.

23. Постановление Правительства РФ от 3.08.2001г. №577 (Одобрение «Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования пилотного проекта социального реструктурирования районов Крайнего Севера»).

2002 г.

24. Макет «Концепции федерального закона «Об основах государственной политики РФ в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», направлен Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Федерального Собрания №3. 11-41/41 от 30.01.2002 г.

Рис. 1. Схема физико-географического районирования:

Равнинные территории (с преобладающим проявлением широтной зональности): 1 — тундра, 2 — редкостойные лиственничники в сочетании с комплексными болотами, 3 — берингийская «лесотундра» — крупнокустарниковая тундра с островами пойменных лиственничных и сме­шанных лесов, 4 — северотаежные лиственничники с каменной березой, ольхой и стлаником, 5 —редкостойные парковые каменноберезовые леса.

Горные территории. Типы вертикальной поясности: 6 — тундрово-арктический, 7 — тундрово-таежный, притихоокеанский, 8 — тундрово-таежный, восточносибирский, 9 — лесо-луговой, дальневосточный.

Физико-географические районы: А — Яно-Колымская аллювиально-озерная аккумулятивная равнина: А₁ — Приморская озерно-аллювиальная тундровая равнина, А₂ — Колымская аллювиальная и озерно-аллювиальная лесотундровая равнина. Б — горы и плоскогорья материковой части Севера Дальнего Востока: Б₁ — Анюйско-Чукотское гольцово-тундровое нагорье, Б₂ —Анадырско-Пенжинское гольцово-лесотундровое плоскогорье, Б₃ — тундрово-таежные (с участками лесотундры) горы Охотского побережья, Б₄ — Охотско-Колымское тундрово-редколесное нагорье, Б₅ — Момско-Черское гольцово-северотаежное среднегорье и высокогорье, Б₆ — Юкагирское северо-таежное плоскогорье. В — Анадырско-Корякская горная и равнинная провинция: В₁ — Анадырско-Пенжннская тундровая и лесотундровая аллювиально-озерно-ледниковая равнина, В₂ —Корякское гольцово-лесотундровое нагорье, Г — горно-складчатая вулканическая провинция п-ова Камчатка: Г₁ — Западно-Камчатская тундрово-лесоболотная равнина, Г₂ — гольцово-тундровый лесистый Срединный хребет, Г₃ — Центрально-Камчатская северотаежная холмисто-равнинная депрессия, Г₄ — складчато-вулканическая тундроволесная область Восточной Камчатки. 10 - границы провинций; 11— границы областей.

 

Провинции	Области
Яно-Колымская аллювиально-озерная аккумулятивная равнина	Приморская озерно-аллювиальная тундровая равнина Колымская аллювиальная и озерно-аллювиальная лесотундровая равнина
Горы и плоскогорья материковой части Севера Дальнего Востока	Анюйско-Чукотское гольцово-тундровое нагорье Анадырско-Пенжинское гольцово-лесотундровое плоскогорье Гундрово-таежные (с участками лесотундры) горы Охотского побережья Охотско-Колымское тундрово-редколесное нагорье Момско-Черское гольцово-северотаежное среднегорье и высокогорье Юкагирское северотаежное плоскогорье
Анадырско-Корякская горная и равнинная провинция	Анадырско-Пенжинская тундровая и лесотундровая аллювиально-озерно-ледниковая равнина Корякское гольцово-лесотундровое нагорье
Горно-складчатая вулканическая провинция п-ова Камчатка	Западно-Камчатская тундрово-лесоболотная равнина Гольцово-тундровый лесистый Срединный хребет Центрально-Камчатская северо-таежная холмисто-равнинная депрессия Складчато-вулканическая тундрово-лесная область Восточной Камчатки

Приведено по (Север …, 2004).

Рис. 2. Интегральная карта влияния природных условий территорий Российской Федерации на условия жизнедеятельности населения (по «Методике оценки дискомфортности…, 2003»)

Зоны природной дискомфортности:

I – Очень неблагоприятная

II – Неблагоприятная

III – Относительно неблагоприятная.

IV – Относительно благоприятная.

V – Умеренно благоприятная.

VI – Зона климатического оптимума.

ЛИТЕРАТУРА

Критерии районирования Севера России (теория, проблемы, практика) Кольский научный центр АН СССР, Апатиты. 1991. 57 с.

Методика оценки дискомфортности жизнедеятельности населения по природно-климатическим факторам территории Российской Федерации. Письмо руководителя Департамента региональных программ Минэкономразвития РФ №22-1230 от 16.10.2003 г. (фондовые материалы).

Моисеев Р.С. Некоторые вопросы управления развитием северных районов России в конце ХХ века. Петропавловск-Камчатский, Камчатский печатный двор, 1999. 110 с.

Олег Кожемяко: «Северные коэффициенты надо сберечь!» (изложение пресс-конференции члена Совета Федерации РФ О. Кожемяко) // Камчатское время. 25.02.2004 г.

Протокол совещания у первого заместителя Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 15.12.1993 г. // Камчатская правда. 01.03.1994 г.

Районирование севера России по дискомфортности условий проживания населения // Российские вести. 19.05.1993 г.

Север в новых условиях хозяйствования. Научный доклад. ИЭ и ООП СО АН СССР. 1991. 35 с.

Север Дальнего Востока. М.: Наука. 1970. 488 с.

Север так и остается крайним. В 2005 году жители 13 российских регионов могут потерять надбавки к зарплате // Родная газета. 30.01.2004 г.